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Bundesverfassungsgerichtsurteil liegt vor

Richter-Besoldung kann verfassungswidrig sein!

Die Besoldung von Richtern und Staatsanwälten ist in Sachsen-Anhalt teilweise nicht angemessen und sogar so unzureichend, dass sie gegen die Verfassung verstösst. Zu dieser Auffassung ist das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in einem Grundsatzurteil gelangt.

Zugleich legten die Richter des Zweiten Senats in Karlsruhe Massstäbe fest, um die untere Grenze der Besoldung von Richtern und anderen Berufsbeamten zu bestimmen. Damit haben die vom BVerfG einstimmig getroffenen Entscheidungen über den Rechtskreis der Richter-Besoldung hinaus massstäbliche Bedeutung für das gesamte Besoldungsrecht in Bund und Ländern, somit auch für Hamburg.

Nach Auffassung der Gewerkschaften für den öffentlichen Dienst lassen sich daraus auch Rückschlüsse auf die seit 2012 anhängigen Musterklagen zur Frage der amtsangemessenen Alimentation für die Beamtinnen und Beamten in Hamburg ziehen. Die Gewerkschaften werden nun die ausführlichen Urteilsgründe des BVerfG juristisch eingehend prüfen. Dies wird auch der Senat machen müssen. Erfreulich für alle Beamtinnen und Beamten ist die Tatsache, dass vom BVerfG endlich Prüfungsschemata an die Hand gegeben wurden und die Politik nunmehr daran gebunden ist.

Welche Besoldung im Rahmen des Alimentationsprinzips angemessen ist, konnte der Staat als Dienstherr bisher im Rahmen seines Ermessens weitgehend frei entscheiden. Diese Spielräume haben die Verfassungsrichter nun eingeschränkt und konkretisiert. Es enthält für die Ermittlung der noch zulässigen Untergrenze der Besoldung mehrere Prüfstufen sowie fünf volkswirtschaftliche Parameter, mit denen die Entwicklung der Besoldung zu vergleichen ist. Dazu zählen etwa der Nominallohnindex, der Verbraucherpreisindex und die Tarifentwicklung von Angestellten im öffentlichen Dienst.

So hat das BVerfG erstmals zur Prüfung der amtsangemessenen Alimentation drei Prüfungsstufen festgeschrieben, die ihrerseits verschiedene Parameter zum Inhalt haben. Dabei ist ebenso bemerkenswert, dass das BVerfG in der ersten Stufe fünf Parameter benennt (Nominallohnindex, Verbraucherpreisindex, Differenz Besoldung und Tarifentwicklung im ö.D.; systeminterner Besoldungsvergleich und Quervergleich zum Bund oder zu anderen Ländern). Davon müssen lediglich drei erfüllt sein, um in der ersten Stufe eine mögliche Unteralimentation feststellen zu können. Hier nennt das BVerfG als "Grobziel" Zeitspannen zwischen 5 und 15 Jahren je nach Parameter und ein Zurückbleiben der Besoldung um 5 bis 10 % je nach Parameter.

In einer zweiten Prüfungsstufe ist zu prüfen, ob das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft ausreichend berücksichtigt wurde sowie die Prüfung der geforderten Ausbildung und Beanspruchung. Weiterhin sind andere Besoldungsbestandteile wie Beihilfe und auch die Versorgung zu prüfen. Hinzu kommt, dass das BVerfG die immer wieder angeprangerte "Salami-Taktik" als möglicherweise unangemessene Reduzierung der Besoldung ansieht.

Die dritte und letzte Prüfungsstufe beschäftigt sich mit der etwaigen Kollision des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentation als Teil der mit den verfassungsmässig festgeschriebenen hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) mit anderen Grundrechten:

"Soweit er (dieser Grundsatz) mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen". Dazu zählt in jedem Fall die grundgesetzlich festgeschriebene Schuldenbremse. Allerdings stellt das BVerfG fest, dass "allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation nicht einzuschränken vermag (…); das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzeptes dem in Art. 109 Abs. 3 GG ("Schuldenbremse") verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dienen."

Wesentliche Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts

1. Der verfassungsrechtliche Massstab, an dem die Rechtsgrundlagen für die Besoldung der Richter und Staatsanwälte zu messen ist, ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 GG.

a) Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäss Art. 33 Abs. 5 GG zählt das Alimentationsprinzip. Der Dienstherr ist verpflichtet, Richter und Staatsanwälte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung der rechtsprechenden Gewalt und des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Bei der praktischen Umsetzung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum, dem eine zurückhaltende, auf den Massstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte gerichtliche Kontrolle entspricht. Die materielle Kontrolle beschränkt sich im Ergebnis auf die Frage, ob die Bezüge der Richter und Staatsanwälte evident unzureichend sind. Ob dies der Fall ist, muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden.

b) Im Rahmen dieser Gesamtschau liegt es nahe, mit Hilfe von aus dem Alimentationsprinzip ableitbaren und volkswirtschaftlich nachvollziehbaren Parametern einen durch Zahlenwerte konkretisierten Orientierungsrahmen zu ermitteln. Hierzu eignen sich fünf Parameter, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip angelegt sind und denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt. Ist die Mehrheit dieser Parameter erfüllt, besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation (1. Prüfungsstufe).

aa) Ein erster Parameter ist eine deutliche Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst in dem jeweils betroffenen Land oder - bei der Bundesbesoldung - auf Bundesebene. Ein Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes liegt in der Regel vor, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Betrachtung dabei auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken.

bb) Ein zweiter Parameter ist eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindex im jeweils betroffenen Land. Eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes ist indiziert, wenn die Differenz bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Verzerrungen infolge der Steuerprogression oder der Belastung mit Sozialabgaben fallen bei dieser relationalen Betrachtung nicht signifikant ins Gewicht und könnten gegebenenfalls im Rahmen der erforderlichen Gesamtbetrachtung berücksichtigt werden.

cc) Ein dritter Parameter ist eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in dem jeweils betroffenen Land oder - bei der Bundesbesoldung - auf Bundesebene. Bleibt die Besoldungsentwicklung im verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in den zurückliegenden 15 Jahren um mindestens 5 % zurück, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation.

dd) Ein vierter Parameter ist der systeminterne Besoldungsvergleich. Aus dem Leistungsgrundsatz in Art. 33 Abs. 2 GG und dem Alimentationsprinzip in Art. 33 Abs. 5 GG folgt ein Abstandsgebot, das es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. Eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziert daher einen Verstoss gegen das Abstandsgebot. Ein Verstoss liegt in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 % in den zurückliegenden fünf Jahren.

ee) Ein fünfter Parameter ist der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder. Zeigt sich eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zum Durchschnitt der Bezüge der jeweiligen Besoldungsgruppe im Bund oder in den anderen Ländern, spricht dies dafür, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllt. Wann eine solche Erheblichkeit gegeben ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschliesslich etwaiger Sonderzahlungen 10 % unter dem Durchschnitt des Bundes und anderer Länder im gleichen Zeitraum, ist dies jedenfalls ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation.

c) Wenn drei der oben genannten fünf Parameter erfüllt sind, besteht die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation; diese Vermutung kann im Rahmen einer Gesamtabwägung durch Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien widerlegt oder weiter erhärtet werden (2. Prüfungsstufe).

aa) Zu diesen weiteren Kriterien zählen das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und Beanspruchung.

bb) Ob die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion erfüllt, zeigt sich auch daran, ob es in dem betreffenden Land gelingt, überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte für den höheren Justizdienst anzuwerben. Dies ist nicht der Fall, wenn das Niveau der Einstellungsnoten über einen Zeitraum von fünf Jahren in erheblicher Weise sinkt und/oder die Voraussetzungen für die Einstellung in den höheren Justizdienst spürbar herabgesetzt werden.

cc) In der Höhe der Alimentation spiegelt sich auch die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Richters oder Staatsanwalts wider. Insbesondere die durch Art. 97 Abs. 1 und Abs. 2 GG garantierte richterliche Unabhängigkeit muss auch durch die Besoldung der Richter gewährleistet werden.

dd) Die Amtsangemessenheit der Alimentation ist ferner im Lichte des Niveaus der Beihilfe- und Versorgungsleistungen zu bewerten. Bei einer Auszehrung der allgemeinen Gehaltsbestandteile durch krankheitsbezogene Aufwendungen kann eine Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze verfassungsrechtlich geboten sein. Gleiches gilt, wenn eine Vielzahl zeitlich gestaffelter, für sich genommen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Einschnitte des Gesetzgebers im Beihilfebereich das für den sonstigen Lebensunterhalt zur Verfügung stehende Einkommen unangemessen reduzieren ("Salami-Taktik"). Auch Kürzungen der Altersversorgung können zu einer Unterschreitung der verfassungsrechtlich gebotenen Alimentation führen.

ee) Ob die Alimentation einem Amt, das für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte attraktiv sein soll, angemessen ist, zeigt schliesslich auch ein Vergleich der Besoldungshöhe mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung in der Privatwirtschaft. Die Besonderheiten des Status und des beamtenrechtlichen Besoldungs- und Versorgungssystems dürfen hierbei nicht ausser Acht gelassen werden.

d) Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, bedarf es der Prüfung, ob diese im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ist Teil der mit den hergebrachten Grundsätzen verbundenen institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er - wie dies auch sonst der Fall ist - entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen (3. Prüfungsstufe). Verfassungsrang hat namentlich das Verbot der Neuverschuldung in Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG ("Schuldenbremse"). In den Haushaltsjahren 2011 bis 2019 sind die Haushalte der Länder gemäss Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG - keine strukturelle Nettokreditaufnahme - erfüllt wird.

Dieser Vorwirkung hat der Haushaltsgesetzgeber auch bei der Anpassung der Bezüge der Richter und Beamten Rechnung zu tragen.

Allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung vermögen den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung jedoch nicht einzuschränken; andernfalls liefe die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere. Auch das besondere Treueverhältnis verpflichtet Richter und Beamte nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen. Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus rein finanziellen Gründen kann zur Bewältigung von Ausnahmesituationen (vgl. Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG) in Ansatz gebracht werden, wenn die betreffende gesetzgeberische Massnahme ausweislich einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist.

e) Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, geniesst die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten; das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dienen.

f) Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft. Diese Anforderungen treffen ihn insbesondere in Form von Begründungspflichten. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen.

(Quelle: BVerfG)

Autor: VHSt

HBZ · 06/2015
 
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